Foto: Ramón Carretero
Las compensaciones por daños se han convertido en una herramienta común a la hora de intentar mitigar los conflictos entre grandes depredadores y ganaderos. En Italia, como en otros paÃses, fueron adoptados en 1970 como una ayuda para impulsar la conservación del lobo. Sin embargo su implementación nunca fue monitorizada ni activamente gestionada durante estos últimos 35 años, un tiempo en el que el lobo se ha ido recuperando y expandiendo hacia zonas más humanizadas. La efectividad de estas medidas compensatorias no está del todo clara y deben ser evaluadas con criterios objetivos.
Este es, de hecho, el objetivo de este estudio, valorar las compensaciones económicas a ganaderos y su efectividad como herramienta de conservación. Para ello se analizó la información disponible sobre compensaciones a escala nacional durante los periodos 1991-1995. Pese a no ser datos recientes eran los únicos disponibles a escala nacional y resultan fundamentales a la hora de apoyar nuestra discusión sobre los programas de compensación dado que estos se están convirtiendo en temas polÃticos y económicos sensibles.
Los conflictos entre ganaderos y grandes depredadores son comunes a lo largo de todo el planeta, y el lobo no es una excepción. Estos conflictos están presentes en todo su rango de expansión y presenta uno de los mayores problemas a la hora de elaborar programas de conservación. La predación del lobo sobre ganado ha sido uno de los detonantes por los cuales se ha buscado erradicarlo y uno de los motivos por los cuales estuvo ausente de gran parte de su territorio histórico durante mucho tiempo. En EEUU el lobo fue completamente erradicado y no fue reintroducido hasta la década de los 90, y en gran parte de Europa el lobo fue exterminado y limitado a algunos reductos como zonas de Italia, la PenÃnsula Ibérica y partes septentrionales de Rusia.
A medida que el lobo ha empezado a protegerse en aquellas zonas donde todavÃa permanecÃa, y a medida que se han ido dando las condiciones naturales que han favorecido su recuperación y expansión, los conflictos entre ganaderos y depredadores se han agravado en paÃses como Francia, Suiza, Noruega e Italia. En el año 2000 se estima que unas 10.000 cabezas de ganado fueron matadas por lobos a lo largo de toda Europa, implicando unas pérdidas de alrededor de 7-9 millones de euros.
En Europa, antes de que los lobos fuesen protegidos por ley, las estrategias de protección tradicionales incluÃan una serie de medidas preventivas tales como la presencia de los pastores, mastines, guardar el ganado en cerramientos durante la noche entre otras, junto con el control de depredadores. Los pastores y ganaderos de antaño no tenÃan ninguna ayuda de las autoridades pertinentes. Estas medidas preventivas salÃan de su bolsillo. No fue hasta que el lobo se declaró protegido en muchas zonas que los ganaderos empezaron a percibir compensaciones por los daños que el cánido causaba a su ganado. La idea detrás de estos programas de compensaciones es evidente; intentaban equiparar el coste de conservación del depredador entre las dos partes implicadas. De esta manera se pretendÃa aliviar un poco el precio que los ganaderos tenÃan que pagar y también reducir la animadversión hacia el depredador y evitar de esta manera el furtivismo. Es por ello que los programas de compensaciones se han presentado siempre como una herramienta de conservación imprescindible, llegando incluso a ser en algunos casos la única herramienta en uso.
Sin embargo, fallos de aplicación y situaciones sociales y legales inadecuadas pueden tirar por tierra la efectividad de estas medidas, además de que su funcionalidad está basada en una serie de premisas que no tienen porqué darse. Los programas de compensación implican credibilidad institucional y una aplicación de leyes de protección efectiva, fiabilidad y consistencia en la comprobación de daños y en los procesos de pago asà como aceptación social de estos programas y su viabilidad a largo plazo. Todos estos factores son difÃciles de controlar y los programas de compensación están lejos de ser aceptados como una buena herramienta de conservación pese a haber sido implementados en muchos lugares en todo el mundo, más en Europa que en EEUU. Las tradiciones locales y las condiciones socio-económicas de cada lugar hacen que haya una gran variación en la aplicación de estas polÃticas. En EEUU estos programas se han aplicado únicamente en Minnesota y en la zona de recuperación del lobo de la franja norte en las Rockies. Sin embargo dado que estos programas carecen de un marco teórico fuerte su efectividad es difÃcil de evaluar.
Teóricamente, las compensaciones por daños de depredadores sobre ganado son parte de un grupo más amplio de incentivos para favorecer la conservación de los ecosistemas, un intento de mitigar las pérdidas en biodiversidad que estamos teniendo. Las compensaciones pueden adoptar muchas formas distintas, desde incentivos económicos indirectos hasta pagos directos por la contribución en la conservación. Los programas más comunes son aquellos donde se compensa al ganadero por los daños sobre el ganado. Aquà nos encontramos con dos modelos, ex-post, que es aquel que paga directamente el daño una vez éste ha ocurrido, y ex-ante, en los que se trabaja sobre estimaciones aproximadas y pagan al ganadero en base a esas previsiones antes de que el daño se haya producido. Es una manera de aceptar que, a cambio de tolerar al depredador hay que asumir un Ãndice de daños estimado.
La segunda forma está completamente enfocada hacia los resultados de la conservación, es decir, que el número de carnÃvoros y cachorros de dichos carnÃvoros supervivientes en un área determinan el éxito de los programas de conservación. Se considera que las compensaciones ex-ante son herramientas más efectivas de cara a la conservación siempre y cuando los daños ocurran de manera predecible dentro de un contexto espacial y temporal. No obstante cualquiera que sea el programa a adoptar también deberÃa ir acompañado de un programa de incentivos para la adopción de medidas preventivas. Sólo pagar daños no va a mitigar los conflictos si el ganado no está debidamente protegido.
El lobo lleva protegido en Italia desde 1971 y los programas de compensación se empezaron a aplicar poco después. Estos programas corren a cuenta de los gobiernos regionales. La región de Abruzzo fue la primera en aplicar un programa de compensación en 1974. Sin embargo a medida que los lobos han ido recolonizando sus áreas de distribución históricas los conflictos entre ganaderos y depredadores se han extendido a nivel nacional y se han intensificado localmente, especialmente en aquellas áreas donde el lobo llevaba desaparecido décadas. En dichas áreas las compensaciones por daños han aumentado hasta el punto de resultar económicamente insostenibles y polÃticamente impopulares. El hecho de que en las zonas centrales y sureñas hay perros asilvestrados no han hecho si no agravar el problema, especialmente porque es difÃcil distinguir entre los daños provocados por un lobo y los provocados por un perro. Aunque se desconocen las cifras de daño provocadas por perros se estima que una parte de las compensaciones originalmente destinadas a pagar daños por el lobo también se están aplicando para pagar los daños provocados por perros.
Pese al hecho de que en Italia llevan tres décadas aplicando compensaciones por daños de depredadores, apenas se tiene conocimiento sobre las pérdidas de ganado, el coste y la efectividad de estos programas de cara a la conservación del cánido. No se ha hecho ningún análisis crÃtico sobre ellos. En vista de los cambios de distribución del lobo asà como en el número de su población dicho análisis crÃtico es necesario porque es posible que estos cambios no sean compatibles con las premisas originales que llevaron a cabo la aplicación de estas medidas. Además, en tiempos recientes el conflicto social generado por los costes que implican estos programas ha obligado a algunas administraciones a reducir drásticamente o hasta eliminar los programas de compensación sin hacer una evaluación formal sobre otras polÃticas de compensación.
De manera ideal los datos necesarios para una evaluación crÃtica de estos programas deberÃan haber sido recogidos con frecuencia por las administraciones regionales. Sin embargo esto no se ha hecho por lo que hacer una evaluación crÃtica de la efectividad de estos programas de cara a la conservación no es tarea sencilla. A esto le tenemos que sumar que los factores socio-económicos y ecológicos cambian muchas veces al azar, por lo que establecer una correlación entre ambos no resulta sencillo. Es importante también que las administraciones locales tengan en cuenta los potenciales problemas que una incorrecta aplicación de los programas de compensación puedan tener antes de que estas se eliminen completamente por falta de información, presiones polÃticas o por los boicots de grupos que tienen sus propios intereses.
Basándonos en todos estos factores el grupo de Luigi Boitani recogió información sobre los costes y las estructuras de los programas de compensación implementados en Italia durante los años 1991-1995. La idea era analizar de manera crÃtica estos programas y poder valorar los puntos fuertes y débiles pero como ya hemos indicado no ha habido monitorización por lo que no disponemos de datos más recientes.
Aunque el estudio está centrado en Italia se cree que puede ser extrapolado a otros paÃses, especialmente a aquellos donde tradicionalmente se han aplicado métodos de pago ex-post.
La conclusión a la que se llegó tras analizar los datos fue que el coste de los programas de compensación en Italia estaba entre los más altos de Europa en el mismo periodo. Sólo Francia tenÃa un coste comparable de 5000 euros por lobo al año. No obstante los ganaderos franceses estaban sufriendo los ataques del cánido tras décadas de manejar el ganado en ausencia del animal por lo que sus prácticas de manejo no estaban preparadas. Suecia y Noruega tenÃan un coste anual mucho más alto, de alrededor de 14,000 euros por lobo al año, sin embargo aquà también se incluyen subsidios para medidas preventivas. En comparación tenemos Minnesota con un coste aproximado de 18.5 euros al año por lobo en un entorno donde hay aproximadamente 2000 lobos. En Montana, con unos 30-40 lobos y durante la reintroducción en Yellowstone y Idaho, con unos 21-116 y 14-112 lobos, la media era de unos 61.3 euros por lobo al año. Estos costes incluÃan la caÃda del valor de mercado, las posibles pérdidas por ganado huérfano, facturas veterinarias y una compensación parcial de pérdidas, pero excluÃan relocalizaciones e intervenciones de control.
Los valores absolutos de los costes de compensación pueden parecer importantes a nivel económico y son habitualmente utilizados para debilitar el apoyo de los programas de compensación, especialmente durante los momentos de enfrentamiento polÃtico como las campañas de cara a las elecciones. A nivel local este efecto es mucho más marcado. Sin embargo cuando comparamos el coste de estos programas con, por ejemplo, lo que nos cuesta a los contribuyentes construir 100 metros de autovÃa, las cifras son ridÃculas. De hecho el pago por compensaciones a ganaderos es muy inferior del pago que reciben los agricultores para compensar los daños provocados por jabalÃes. En las regiones de Umbria y Marche en el centro de Italia las compensaciones por los daños provocados por el lobo durante el periodo 1991-1995 representaban entre el 17% y el 22% de las compensaciones por daños provocadas por jabalÃes. Resulta interesante que el rechazo social que tiene el artiodáctilo no se acerca ni de lejos al rechazo social que tiene el lobo.
Imagen obtenida de la web: «panoramio.com»
Tenemos que tener en cuenta que las diferencias en el coste de los programas de compensación a lo largo de todo el continente europeo no tienen ninguna relación con el estatus de las poblaciones de lobos en las respectivas zonas. Menores compensaciones no implican necesariamente mejores polÃticas de gestión del cánido, menor conflicto entre ganaderos y depredadores o densidades de lobo más bajas. Establecer una correlación entre los costes de los programas de compensación y los factores ecológicos y socio-económicos es también muy complicado. De la misma manera en Italia, como en otras zonas de Europa, encontramos una gran diversidad a la hora de aplicar estas polÃticas que no parecen responder a criterios cuantitativos concretos.
Costes de Compensación y Densidad de Lobos
Las administraciones públicas habitualmente consideran que los costes de los programas de compensación están directamente relacionadas con el número de lobos, y cuando los costes aumentan también lo hacen las presiones para que haya un control del cánido. Sin embargo lo observado en el estudio es que es improbable que exista ninguna relación entre el coste de los programas de compensación y el número de lobos en un área concreta. De hecho no se encontró que hubiese tal variabilidad en la densidad de lobos entre regiones como se implica desde las administraciones públicas.
Para que existiese realmente una correlación entre el coste de los programas de compensación, tendrÃa que haber una fluctuación anual en el número de lobos que va más allá de las capacidades biológicas de la especie. Para que nos hagamos una idea, a lo largo de un año la densidad de lobos en Abruzzo tendrÃa que haber aumentado por tres y en Liguria haber decrecido por seis.
Muchos otros factores parecen influir en los costes de los programas de compensación. Principalmente nos encontramos que factores como el manejo de ganado, la ecologÃa de la predación del lobo, la disponibilidad de presas salvajes, la accesibilidad del ganado y su densidad son los más relevantes y los que más influyen en estos costes. Otros factores incluyen también el tipo de ganado, la topografÃa del terreno y el tipo de hábitat. Lamentablemente la mayorÃa de esta información no está disponible ni a nivel nacional ni regional y los censos oficiales de cabezas de ganado son muy poco fiables. Los ganaderos están registrados por unidades administrativas y no en base al área de ramoneo que tienen asignada, y tampoco existe información respecto a los manejos. Todos estos factores tiene patrones de distribución espaciales y temporales distintos y predecirlos a lo largo del variable territorio italiano es muy complicado.
En la Toscana se observó que el número de cabezas de ganado cazadas por lobos no se distribuÃa de manera homogénea a lo largo del área de distribución del cánido. El 8% de los municipios afectados cargaban con el 32% de pérdidas de ovejas. En el entorno mucho más uniforme de Minnesota las granjas con pérdidas crónicas eran aquellas de mayor tamaño, con más cabezas de ganado y que se encontraban más lejos de zonas humanizadas mientras que el tipo de hábitat y otras caracterÃsticas tales como el tipo de granjas y manejo eran iguales tanto en aquellas explotaciones con pérdidas como en las que no tenÃan pérdidas.
Otras posibles variables incluyen los factores relaciones con las reglas y procedimientos de los programas de compensación a nivel regional, incluida la proporción de la pérdida a compensar, procesos de verificación de daños, disponibilidad de fondos públicos y las polÃticas de cada gobierno local. El hecho de que no haya un estandard homogéneo en estos procesos es uno de los problemas más comunes, ya que afecta a la variabilidad en la compensación por daños. Por ejemplo, en el Parque Nacional de Cilento la compensación por daños es siete veces más alta que en el Parque Nacional de Majella. Realmente lo que vemos aquà es menos el factor de densidad de lobos o perros asilvestrados, o a los manejos de ganado y más a las incongruencias administrativas a la hora de elaborar programas de compensación, delegando gran parte de la responsabilidad sobre los ayuntamientos locales. Un ejemplo de esto es que cuanto más tiempo pasa desde que se ha producido el ataque hasta que se analiza, el margen de error incrementa exponencialmente por lo que nos encontramos muchas veces con cifras infladas y la aceptación general de denuncias falsas. A esto le tenemos que sumar que las cifras de daños provocados por perros son desconocidas y pueden estar inflando todavÃa más el número de ataques.
Por estos factores no podemos usar el coste de compensación como un marcador para hablar de la densidad de lobos en un área especÃfica. Pese a ello es imprescindible hacer un balance real entre la presencia del cánido y los efectos a nivel económicos en las zonas rurales para establecer unas polÃticas de coexistencia entre humanos y lobos mucho más efectivas. De esta manera podemos evitar que los polÃticos sigan utilizando los números actuales para tumbar los proyectos de conservación del lobo.
Los Programas de Compensación de Daños Como una Herramienta de Conservación
Evaluar si los programas de compensación de daños son herramientas efectivas a la hora de gestionar los conflictos entre ganaderos y carnÃvoros es una tarea compleja y difÃcil. Sin embargo tiene que ser una de las preocupaciones de cualquier agencia responsable en la conservación de los grandes carnÃvoros. Los programas de compensación nunca intentaron reducir el número de daños. Son una herramienta que pretendÃa mitigar el conflicto entre ganaderos y depredadores nacido del hecho de que los grandes carnÃvoros depreden ocasionalmente sobre el ganado. De esta manera se pretende aumentar la aceptación de la presencia de estos animales en zonas donde humanos y depredadores puedan confluir. Sin embargo algunos analistas afirman que las compensaciones ex-post son muchas veces inadecuados y en muchos casos estos programas son susceptibles de tener problemas de transparencia, altos costes de transacción y largos tiempos de espera. De hecho, en aquellas zonas donde no se apliquen programas de prevención podrÃan incluso ser contraproducentes creando un entorno de perpetuo conflicto.
De hecho por lo que hemos observado, los programas de compensación ex-post han sido muy poco efectivos a la hora de cambiar la mentalidad y las actitudes de los ganaderos hacia los grandes carnÃvoros. Aunque obtener datos robustos sobre la efectividad de las compensaciones a la hora de reducir los Ãndices de furtivismo es muy difÃcil dada la naturaleza sibilina de la caza furtiva, en Italia hay evidencias de que los programas de compensación no han conseguido reducir el número (bastante alto) de lobos matados de manera ilegal. Se puede decir que estos programas no han sido efectivos como herramientas de conservación.
En Italia la mayorÃa de muertes por furtivismo de lobo se dan en áreas de alta densidad de ganado. Lo que se aprecia es que hay un sector de la población que no acepta el contrato implÃcito de tolerar cierto nivel de daños al ganado a cambio de compensaciones ex-post. Aunque la mayorÃa de la población europea acepta estos programas de compensación, dentro del sector ganadero hay algunos que prefieren recurrir al control poblacional del cánido. Para ellos aceptar las compensaciones es una manera de legitimar la protección del lobo, y hay muchos que rechazan la presencia del cánido y apoyan medidas de eliminación de lobos. Es especialmente notable en áreas donde el lobo habÃa desaparecido y ha regresado para recolonizar sus áreas de distribución históricas. Las prácticas de manejo de ganado en esas áreas se han desarrollado en las últimas décadas en ausencia del lobo y la presencia del cánido implica mayores costes y más trabajo, tales como recoger al ganado durante la noche, uso de mastines, cuidar el rebaño a diario y otras medidas preventivas.
Salvo excepciones los costes de estas prácticas de manejo asà como las repercusiones de un ataque (animales perdidos o heridos, abortos, etc) no suelen estar cubiertas por los programas de compensación de daños. La tardanza a la hora de recibir los pagos también es un factor que genera rechazo en muchos ganaderos. En Francia, Noruega y Suiza, a pesar de compensar todos los daños causados por el lobo, los ganaderos se oponen ferozmente a la recuperación y conservación del cánido. Como consecuencia se han aprobado programas de control incluso en aquellas zonas donde su población es muy baja.
Si estos programas son considerados como la herramienta prioritaria o incluso única a la hora de gestionar los conflictos entre depredadores y ganaderos, se quedan cortos por sus limitaciones. Cuando se comenzaron los programas de compensación de daños en Italia se consideraron herramientas fundamentales a la hora de conservar la pequeña y fragmentada población de lobos itálicos y también como forma de cambiar las mentalidades hacia el depredador. Los viejos pastores de la zona central y sur de Italia todavÃa usaban prácticas de manejo de ganado y métodos de prevención efectivos por lo que estaban dispuestos a aceptar las compensaciones a cambio de algunas pérdidas. Sin embargo a medida que el lobo ha ido reconquistando sus áreas históricas de distribución, especialmente hacia el norte de Italia, las limitaciones de los programas de compensación por daños se han hecho patentes. Las nuevas generaciones de ganaderos han dejado de usar las prácticas de manejo tradicionales a cambio de prácticas económicamente más efectivas, como la ganaderÃa extensiva sin vigilancia, y no están dispuestos a adoptar prácticas ancestrales de manejo. Pese a estos cambios las autoridades administrativas siguen utilizando los programas de compensación como si fuesen la única herramienta para mitigar el conflicto entre ganaderos y depredadores y para conservar a la especie.
Los programas de compensación por daños se espera que tengan efectos más positivos en áreas donde el ganado rara vez sufre ataques, y esto puede que se dé en áreas donde abundan las prácticas de manejo tradicionales o donde los depredadores no viven de forma permanente. Este no es el caso en aquellas áreas donde el lobo estuvo ausente y ha regresado. Cuando los lobos viven de manera permanente en una zona y en esa zona no se dan prácticas de manejo tradicionales (algo que ocurre en muchas áreas recolonizadas) se espera que los ataques ocurran con más frecuencia.
Como tercer punto a tener en cuenta, para que los programas de compensación por daños resulten efectivos es imprescindible que dispongan de mecanismos de aplicación efectivos asà como métodos de verificación de daños fiables. Cuando no se dispone de estos elementos, tal y como ocurre en Italia, los programa de compensación podrÃan convertirse en un bonus añadido a las matanzas ilegales de depredadores. Alternativamente, la mejora en las prácticas de manejo podrÃan resultar efectivas a la hora de mitigar el conflicto por lo que las polÃticas de compensación deberÃan diseñarse de manera que estimulen la adopción de prácticas de manejo responsables. Con esta perspectiva, para que un programa de compensación por daños resulte efectivo es necesario que todas las partes implicadas participen en el proceso, con un conjunto de normas claras y que puedan ser diseñadas y revisadas de manera colectiva. Sin embargo los programas de compensación de daños han sido diseñados de arriba hacia abajo, donde los ganaderos no han participado en el proceso y muchos de ellos no están correctamente informados.
Como alternativa a los programas de compensación por daños, en algunas partes del mundo se han implementado pagos enfocados hacia la conservación. En Suecia desde 1996 los pastores de renos Sami reciben estos pagos dependiendo del número de reproducciones certificadas en zonas donde pastan los renos. En este caso se hace una estimación en base al daño que se espera que puedan causar los lobos. Dado que se eliminan los costes de transacción de pagos y el tiempo de espera se cree que pueden resultar más incentivadores que las compensaciones ex-post. Sin embargo, aunque pueda parecer una solución prometedora, su implementación y diseño puede resultar problemático en algunos puntos. Altos costes de transacción como resultado de la verificación del número de camadas nacidas en un área concreta, distorsión de los datos provocado por los propios participantes que puede llevar a dar pagos pese a que no se hayan alcanzado los objetivos de conservación son algunos de ellos. Lamentablemente, tampoco se tiene suficiente información empÃrica para verificar si estas medidas son realmente efectivas. Al igual que en Italia, los altos niveles de furtivismo hacia linces y glotones en Suecia arroja serias dudas sobre la efectividad de la medida.
Finalmente, en la Unión Europea se habló de sustituir el programa de compensación por una serie de medidas económicas destinadas a incentivar la adopción de medidas preventivas bajo el amparo de las PolÃticas Agrarias Comunes (PAC). La idea era expandir las polÃticas de subsidios económicos hacia granjeros para incluir las pérdidas potenciales provocadas por los depredadores. La reciente regla 73/2009 del Consejo Europeo va en esta dirección y permite el uso de fondos de las PAC para apoyar a los granjeros que operen en áreas donde exista presencia de especies protegidas.
En conclusión, los análisis sugieren que los programas de compensación por daños que existen actualmente en Italia son un fraude con muchos problemas, y que pese a los altos costes no han hecho que exista una mayor aceptación del cánido por parte de los ganaderos, corroborando asà otros estudios (Cozza et al. 1996; Naughton-Treves et al. 2003; Zabel and Holm-Müller 2008; Gusset et al. 2009). Pese a que apenas hay información detallada sobre la mortalidad por furtivismo de lobos en Italia, las tendencias positivas que experimenta la especie tanto en población como en expansión sugieren que la tasa de mortalidad a nivel nacional es, de alguna manera, sostenible a largo plazo. Puede que por ello las autoridades y ONGs no estén intentando mejorar las polÃticas de compensación. No obstante es importante destacar que es contraproductivo obviar el hecho de que la mayorÃa de las muertes ilegales son producto de conflictos no resueltos entre ganaderos y depredadores, pese a los incentivos económicos. Está claro que los programas de compensación ex-post, tal y como han sido aplicados durante los últimos 35 años, necesitan una urgente revisión crÃtica.